将通知作为行政行为生效的起点是各国或地区行政法关于行政行为生效的一般规定，如《联邦德国行政程序法》(1997)第43条第1款规定：行政行为以相对人或涉及的人通知的时刻开始生效。

二是以正当性为标准，考察合法性的同时要兼顾合理性。(67)按日连续处罚与加处罚款作为两种不同的行政行为，归属不同的行政法律框架。

该定义是判断一个行政行为是否属于行政处罚的重要实质性标准，因为它抓住了行政处罚区别于其他行政行为的两个核心特征，一是处罚实现的具体形式(减损权益或者增加义务)，二是处罚的性质(惩戒)(24)。(61)问题是，按日连续处罚一旦违法，加处罚款就当然不合法吗？答案不可一概而论，应根据按日连续处罚行为的违法程度据以判断。但是，并非所有的按日连续处罚过程都要历经上述四个阶段，如果相对人被责令改正后及时停止违法排污行为，行政机关就不会作出按日连续处罚。⑨石家庄市井陉矿区环境保护局与河北常恒能源技术开发有限公司非诉执行审查案，石家庄市井陉矿区人民法院(2019)冀0107行审1号行政裁定书。按日连续罚款数额一般较大，动辄上百万。

(43)永宁博盛水务有限公司诉永宁县环境保护局、永宁县人民政府行政处罚案，宁夏回族自治区银川市金凤区人民法院(2018)宁0106行初178号行政判决书。(4)申请人民法院强制执行。并且，我国31个省级政府权责清单的编制依据也基本明确为法律、法规和规章。

(29)于立深：《现代行政法的行政自制理论——以内部行政法为视角》，载《当代法学》2009年第6期，第13页。(41)参见[德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第599页。单纯从权责清单的现有制度实践来看，权责清单性质的双重性似乎并不影响既有国家顶层制度设计的推进力度和实施进程。(26)以行政机关实施行政活动的能动性为标准，可以将行政行为分为积极行政行为、中性行政行为和消极行政行为。

(25)参见《政府信息公开条例》第19-24条。(26)与之不同，致力于行政权善期待的责任清单则是积极行政行为。

我们可以称前者为追责型责任清单，后者为义务型责任清单。二是，除了承继权力清单和责任清单的不确定性之外，权责清单内在逻辑的自洽性和内在结构的统一性，也具有不确定性。唯有使依清单行政根植于、依附于和取决于现行法律、法规和规章体系，依清单行政才不会偏离法治轨道而出现侵害相对人合法权益的情形，同时，依清单行政可能存在的法治风险才能被事先预防和有效克服，其制度功能和规范效力也才能有效发挥。可以说，这是源自权责清单规范文本的狭义界定。

(13)佘绪新：《权利与义务 权力与责任》，中国政法大学出版社2014年版，第52页。(13)上述两种倾向是规范主义和功能主义两种治理模式共同作用下的结果。(22)参见《中央编办、法制办关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》(中央编办发[2018]23号)。并且，李克强总理在2015年《政府工作报告》中强调：公布省级政府权力清单、责任清单，切实做到法无授权不可为、法定职责必须为。

换言之，作为X的其他类别的分类方式，只是给出了一个兜底性规定，并未给出判定其他行政职权的标准。显而易见，依清单行政也将难以成为一个内涵明确、外延周延的概念范畴。

(34)由此观之，依法行政着眼于定位法与行政的关系，用意在于将行政活动控制在法的疆域内，防止行政活动的恣意妄为，进而通过法实现对行政活动的体系化治理。(31)除了我国香港、台湾和澳门三地以外，我国省级行政机关都已制定权责清单相关规范性文件。

(27)不过，在作出该论断之前，可能需要回答一个问题：由承继而来的职权公开行为和行政自制属性，是否已有共同的上位概念而实现了权责清单性质的独立性和统一性？客观来说，职权公开行为和行政自制有交叉和共通之处，都是行政机关实施的行政活动，都是存在于行政系统内部的一种自主行为。2.行政活动受制于权责清单。(44)那么，面对依清单行政可能存在的法治风险，我们如何全面认识和系统把握其与依法行政的关系？笔者认为，应当从两个维度定位两者之间的关系。那么，在此情形下，权力清单和责任清单便获得了等同于法的法律效力，进而会出现清单和法共存的场景。因此，无论是理论上，还是实践上，权力清单的涵义都存在不确定性问题，因此，如若将其作为独立的概念范畴，可能并不妥当。④需要追问的是，依清单行政与依法行政是什么关系？进言之，依清单行政是否有别于依法行政而独立存在，甚至能否替代依法行政？倘若对这些问题不予解释和回应，那么，依清单行政将在法治框架下名正言顺，从而出现依法行政与依清单行政并举的局面，进而，依法行政或依清单行政将成为行政机关的可选项。

尽管《关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》(中央编办发[2018]23号，以下简称《深入指导意见》)并未认同责任清单的编制依据扩展至法律、法规、规章之外的规范性文件，但是，应当肯定的是，实践中扩展至法律、法规、规章之外的规范性文件的做法，是符合责任清单制度预设和功能定位的，也是契合责任清单制度设置逻辑的。进言之，明晰清单与法的关系即可明确依清单行政与依法行政的关系。

当前制度设计从积极要件和消极要件两个维度对权责清单予以了界定。这正是当前责任清单的编制依据不限于法律、法规、规章，而是将其拓展至其他规范性文件的原因。

可见，责任清单基本上是依附于权力清单，甚至是在权力清单的设计理路下依循权责一致的逻辑得以建构。权责统一原则的核心要义在于行政机关在依法履行行政职责的同时，应当承担违法或不当行使职权的责任。

同理，在逻辑上，与之类似，依清单行政是否也可以因清单的内涵和外延的确立而明确？但是事实并非如此。(20)由此观之，权力清单与责任清单的设置初衷并不相同，甚至可以说，两者的逻辑理路是相悖的。那么，是否可以将权力清单和责任清单皆定性为行政自制？如此一来，是否既可以实现权责清单性质的独立性，又可以缓解权力清单和责任清单性质差异的理论难题？事物有其本源性和规律性，尊重事物的本源规律是科学研究的基本价值遵循。从《指导意见》最初明确权力清单的编制依据为法律法规，到目前《深入指导意见》明确权责清单的编制依据为法律、法规和规章，可以说，清单的编制依据界定在《立法法》框架下法的范畴。

权责清单性质的双重性并未在实践中得以制度化实现，出现了理论与实践脱节的现象。具体而言，《指导意见》对如何推进责任清单建设作了制度安排，明确了在建立权力清单的同时，要按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，健全问责机制。

(二)依清单行政与依法行政的关系辨析依清单行政与依法行政的关系，是厘清依清单行政规范意涵绕不开的主题，更是在法治框架下理解和把握依清单行政规范效力的基础性前提。(19)参见陶立业：《论地方政府权责清单制度的执行梗阻》，载《学术界》2021年第4期，第53页。

可见，从权责清单性质双重性的视角观察，依清单行政不仅存在前述的概念范畴上的缺陷，而且在根本属性上存在相互打架的内在张力，倘若以此推展下去，依清单行政不仅难以实现应有的价值预设，而且将产生难以估计的制度破坏力。责任清单在法定职责必须为的基本逻辑下，为行政机关推进积极行政和服务行政，尤其是建设人民满意型政府提供了一种新的行政模式。

那么，在现有法律体系之下，专门立法论是否存有问题？客观来说，制定统一的权力清单和责任清单制度规范，尤其是顶层制度设计，可以有效规避前文述及的各地清单标准规范不统一、内容差异较大、权责事项不对等等问题。(47)由此观之，依清单行政不过是行政机关在依法行政过程中履行承诺的行为。无疑，厘清和辨明依清单行政，尤其是明晰依清单行政与依法行政的关系，是落实扎实推进依法行政战略部署的具体实践。权责统一原则的内在逻辑与权力清单和责任清单的内在逻辑并不一致。

因此，通过法律、法规或规章等立法形式，确立和提升依清单行政规范效力的专门立法论在理论上是站不住脚的，也是行不通的。而义务型责任清单的意涵远远大于追责型责任清单。

(50)对此，我们从两个方面展开论析。追责不限于违反权责清单规定的违法责任，也包括依照权责清单规定应当承担的违纪责任。

(一)依清单行政规范意蕴前已述及，依清单行政是行政机关依据权力清单和责任清单，或是权责清单从事行政活动的简称。(21)参见方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》(第2版)，北京大学出版社2011年版，第49-50页。